Las ciudades son la síntesis de miles de años de acuerdos, tan frágiles como nosotros, pero a la vez tan maravillosamente adaptables a los cambios; es por ello que siguen siendo el mejor ecosistema para el desarrollo de nuestras vidas, pues, gracias a la densidad, nos permiten maximizar los beneficios de los equipamientos, servicios y espacios públicos que hemos creado como soporte del bienestar al que aspiramos.
Aparentemente todo ello está hoy en crisis, producto de la pandemia causada por la propagación del covid-19, pero si revisamos nuestra historia encontraremos epidemias mucho más letales que nos dejaron como consecuencia mejoras sustanciales en la forma como vivimos.
Muchas de las características de nuestras ciudades que hoy asumimos como elementales han surgido como respuesta a una epidemia o por una crisis sanitaria: las fuentes y la red de agua potable, la red de desagüe, los parques y las plazas, los árboles en las veredas, la proporción entre la altura y el ancho de las calles, el control de la densidad, la ubicación de los cementerios, etc.
Los reglamentos y ordenanzas que reglamentan la construcción y el desarrollo urbano tienen esa base, aunque ahora nos hayamos olvidado, y su objetivo principal es garantizar esas condiciones mínimas de bienestar plasmadas en el capítulo I de la Constitución Política del Perú, como base para el desarrollo de nuestros ciudadanos.
En ese sentido, el Ministerio de Vivienda ha anunciado que se están evaluando cambios al Reglamento Nacional de Edificaciones para adaptar el equipamiento urbano a la coyuntura, así como a las normas que regulan las habilitaciones urbanas para promover la entrega de aportes para parques, salud y educación (El Comercio, 11.05.2020).
Todos estos esfuerzos son muy importantes, y serían mucho más provechosos si lo utilizamos como una oportunidad para recuperar la esencia de las normas que regulan el desarrollo urbano y arquitectónico de nuestras ciudades, eliminando deformaciones que se han venido dando a lo largo de estos años, ya sea por desconocimiento o por querer estimular el desarrollo de viviendas de interés social.
Centrémonos en los aportes urbanos, que es la entrega de metros cuadrados que deben generar los propietarios de predios rústicos cuando son habilitados para funcionar como predios urbanos. Dichos aportes están detallados en el Reglamento Nacional de Edificaciones, y cada municipalidad provincial tiene la potestad de modificarlos.
El sentido de los mismos es el de garantizar que la densificación de la ciudad venga de la mano con un incremento de los parques y los equipamientos que esos nuevos vecinos van a demandar, para que de esa forma la ciudad pueda garantizar las condiciones mínimas de bienestar que la constitución exige. Es por ello que el porcentaje de aportes se incrementa con la densidad que se habilita a desarrollar.
Hasta aquí pareciera una exigencia lógica, pero existen importantes contradicciones y vacíos que hoy nos afectan más que siempre. Primero que nada, el Reglamento considera que sólo los desarrollos residenciales deben dejar aportes urbanos, lo cual es absurdo, pues sabemos que los otros desarrollos (comercio, industria liviana y otros usos) son también compatibles con vivienda, y que al atraer personas requieren espacios públicos y equipamientos que les atiendan. De esta forma, podemos tener predios habilitados para fines comerciales que con el paso el tiempo se consoliden como conjuntos residenciales, sin que se les pueda exigir los aportes correspondientes.
Lo mismo pasa con los cambios de zonificación, pues las municipalidades provinciales se ven imposibilitadas de pedir los aportes correspondientes a la nueva zonificación, debido a que los predios ya cuentan con una habilitación urbana.
Esta realidad se torna crítica cuando son zonas que carecen de parques, colegios, postas médicas y equipamientos municipales, pues la municipalidad no tiene herramientas que le permitan generar estos servicios más allá de la compra o expropiación de lotes, y el mismo Reglamento exige que al menos debiera haber un parque a 300 metros de la vivienda (Norma GH.020, Cap. IV, art. 28).
La falta de comprensión de la finalidad de los aportes urbanos ha llevado al Ministerio de Vivienda a promulgar un Decreto Supremo que, bajo el argumento del estímulo a la construcción de viviendas de interés social, permite que los aportes de recreación pública se ubiquen dentro del área libre de los conjuntos residenciales, y que dicha área libre sea menor que la que se exige en ciudades como Lima. Ello se agrava cuando se duplica la densidad máxima posible, sin un correlato de mayores parques y espacios abiertos. (Decreto Supremo N° 010-2018-VIVIENDA y sus modificatorias en los D.S. N° 012-2019 y 002-2020).
Todo ello debería ponerse en revisión, empezando por comprender que los aportes urbanos no son un cobro al propietario, sino una compensación necesaria para poder soportar un mayor número de habitantes. Por ende, dichos aportes no debieran ser porcentajes rígidos y de carácter nacional, sino determinarse para cada ciudad, e incluso para cada distrito o sector, dependiendo de las necesidades particulares.
Por ejemplo, puede que en un distrito exista un gran parque que ofrezca áreas recreativas para el doble de la población existente, pero que haya un importante déficit de colegios, postas médicas o centros deportivos.
Entonces, empecemos por volver a comprender la naturaleza de los aportes urbanos, hagamos un estudio de detalle para entender qué porcentajes son los más adecuados para acompañar la densificación de nuestras ciudades, y construyamos la base jurídica que nos permita exigir los aportes correspondientes a los usos que son desarrollados.
Utilicemos esta particular coyuntura, que evidencia las enormes brechas a resolver en materia urbanística, para discutir y proyectar la ciudad que nos debemos, desde las mismas bases de nuestra Constitución Política.
